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作者為國政基金會高級助理研究員

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圖片來源：中央社日前因應台鐵普悠瑪列車翻覆意外，行政院會已於11月15日通過「飛航安全調查委員會組織法」修正草案及「飛航事故調查法」修正草案，將飛安會改制為「國家運輸安全調查委員會」，為特設的三級獨立機關，獨立公正調查航空、鐵道、水路等重大運輸安全事故，將設委員9到11人。

成立「國家運輸安全委員會」理由，乃在於避免交通部球員兼裁判問題，同時可累積過去事故經驗，減少或預防事故發生，同時也符合國際潮流。

不過亦有論者認為國家運輸安全委員成立與否，須因應各國國情，並應採長階段整合作法。此外，設立新機關涉及組織重整，應考量複雜的組織與效能問題與一步到位成立常態獨立機關非一蹴可幾，故須花時間進行審慎規劃與調整。

基本上將現行直屬於行政院之「行政院飛航安全委員會」（現為中央三級獨立機關）之規模為基礎，整合陸路、海事與航空事故調查，成立一個多模組運作之「國家運輸交通委員會」，乃基本規劃方向。

然亦有論者主張，「運安會」應升格為二級獨立機關，只是在我國現行法制下，仍容有討論空間。

一、設立「二級獨立機關」立法成本高

首先，倘「運安會」未來是一常設性獨立機關，而非任務型機關，《中央行政機關組織法基準法》規定，獨立機關總數以三個為限（32條），而在現行行政院設下列相當中央二級獨立機關已滿編情形下，如要設立常設型二級獨立機關，如不違反《中央行政機關組織基準法》與《行政院組織法》規定，勢必得進行《中央行政機關組織基準法》及《行政院組織法》之修法，放寬獨立機關數目，亦或制訂特別法，排除其兩法之適用。

行政院組織之設立之主要法規依據，乃是依照《中央行政機關組織基準法》及《行政院組織法》，來建立中央行政機關組織共同規範以及明訂機關名稱與數目，可說是建構行政院組織的主要骨架與規範基礎。

「黨產會」與「促轉會」成立時，為了規避《中央行政院機關組織基準法》及《行政院組織法》之規範，而以特別法形式，於《促進轉型正義條例》及《政黨及其附隨組織不當取得財產處理條例》中規定，不受《中央行政機關組織基準法》規定之限制，跳脫了建構政府組織框架的適用，招致帶來不良典範與惡例的批判，讓建立中央行政機關組織共同規範的《中央行政機關組織基準法》形同具文。

倘「國家飛航安全委員會」以二級獨立機關設置，所造成的負面影響實不容小覷。

二、以三級獨立機關設置，影響較小，亦不影響其獨立性

目前飛安會雖為三級獨立機關，但其運作獨立行使職權之處，仍不受干涉，並無因二級機關或三級機關之層級而影響其獨立性。

獨立機關性質本就並不因屬於二級機關亦或三級機關而改變其屬性，重點乃在是否可公正獨立行使職權。尤其運輸事故之調查及鑑定的決策與執行，必須比一般行政機關更為中立客觀，具備更高的專業能力，提供管制性與調查性的公共服務，避免政治干涉，獨立行使職權。除了調查事故外，亦可提供行政院及交通部相關政策建議，以預防相關事故發生。

「獨立的運輸安全調查」與人民生命安全息息相關，維持其公正獨立行使職權，其設置固有其必要性，然若以二級獨立機關設置，仍需考量立法經濟與後續效應問題。而為兼顧減少立法成本與負面效應，自目前法制與立法可行性觀之，未來「國家運輸安全委員會」定位為三級獨立機關似為較佳可行的作法。

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